地方规模与地方数据

阿丽莎布莱克（Alissa Black），瑞切尔波斯坦（Rachel Burstein）

如今，市政会议已经变形为受邀参加的电视直播辩论，国家公职的候选人们以精心设计的回答对特定选民的问题进行回答。 但在十八、十九世纪，市政会议才是公民对现实问题进行讨论、为合理措施投票的场所。亨利·戴维·梭罗（1854）认为，在市政会议上公民可以对麻萨诸塞州是否施行《逃亡奴隶法案》这类具有重要道德意义和政治复杂性的话题表达看法，这是“真正的议会，是美国历史上所召开的议会中最值得尊敬的一种”。但他对于纽约和波士顿这类大城市却非常不信任，因为公民的声音往往被媒体、政治家和特殊利益集团所掩盖。

显然，梭罗对于市政会议的评价带有过多浪漫主义色彩。事实上，非公民大部分被排除在市政会议的议程之外，而梭罗所向往的绝对共识在小城镇的单一人口组成下或可实现，在临近的波士顿却绝无可能，因为波士顿复杂的经济形式、高密度而多样化人口组成都使得逐一反映公民意见更为复杂， 政策决定也不仅取决于道德判断。虽然如此，梭罗仍在他的家乡麻萨诸塞州康卡德市的市政会议中看到了美国民主完全实现的可能。这种居民通过市政会议直接参与社区管理的理想模型，延续至今。

正如在市政会议制度中，居民和公职人员共同治理城市，二十一世纪真正的治理参与不仅包括（政府）倾听居民意见，还包括官民协商合作和共同行动。新世纪在网络上达成居民共识的潜力大小既取决于能否让居民表达观点，也取决于能否将这些观点和意见纳入到创新的、有建设性的公共政策当中，更取决于城市能否应对信息获取渠道、计算机知识普及、语言障碍和各种阻碍虚拟共识惠及全体居民的观念这些问题。

但居民与政府间的交流并非依赖于新科技。例如，参与性预算制定中公民为城市财政项目提交预算提案、为资金分配进行投票，便是以非科技主导方法达成新公民共识的一个例子。不过，地方政府开发并采用的新科技和新方法——包括有意识地开放数据和适度地引导开放数据使用——能够为建设一个全新的、富有活力的公民议事空间开辟新途径。

迈向二十一世纪的市政议事堂

地方政务给政府提供了极佳的条件充分利用社区团体、邻里组织、其他支持性组织和居民自身的力量来促进公民培养、知识共享，发掘和创建满足社区需求的更好方法。而邻里间的亲近和建立私人关系的可能也使得这种组织方式能够产生更大的影响。相比而言，地方政府通过直接吸引居民和社区团体参与来为不同群体提供服务，满足他们的需求，这对州级和联邦级政府来说则是不可能的。

事实上，地方政府的执政创新和联邦政府大有不同。相比于远在华盛顿特区的同侪，地方政府和公众的联系更为紧密，因而可以更直接地对社区组织和一般公民提出的即时需求做出回应。地方市政规模越小，从社区征集反馈意见并纳入政策就越具有可行性。因此地方级别的治理创新更着眼于改变居民和政府之间的关系，而不是政府部门间的业务流程。

无论城市规模，服务交付都是居民和地方治理联系最为密切的方面。倘若没有城市提供的各种服务——学校、图书馆、垃圾回收、公共安全和公共交通——许多居民的生活将会变得非常困难。早上十点之前，普通居民一觉醒来，将由政府提供的垃圾箱送到垃圾场等待回收，跟政府雇佣的街道清洁工打个招呼，转去城市公共图书馆还书，再跳上一辆由城市规划制定路线的公交车上班。他同当地市政服务之间的联系要远比同州府和国家服务之间的更为具体和私人，也更具延展性。

正因为市政服务和日常生活之间的直接联系，地方级别的治理创新才是建设现代公共领域的潜力点。

从数据到参与

任何关于地方政府和公民间关系的讨论都涉及数据。我们的城市是高效生产者，产出从列车时刻表到垃圾回收日在内大量直接影响日常生活的数据。城市同时也是数据收集者——积累从社会福利注册到停车计时计费各种各样的数据。而社区组织也常常肩负重要社区数据的管理职责。城市和社区的数据都可以为有意义的官民对话及合作行动提供动力。

例如，在旧金山市坦德龙区这个少数族裔为主的低收入社区，市政府因为缺少噪音超标数据而无法对相应投诉采取行动。因此，坦德龙区的数码艺术与技术非营利组织灰色空间艺术基金会（the Gray Area Foundation for the Arts, GAFFTA)和当地居民、民间黑客一起，在街道上安装噪音接收器以收集全天噪音水平数据（参见http://tendernoise.movity.com)。 有了这些数据，GAFFTA证明坦德龙区的噪音水平确实因多种原因超标，比方说，旧金山市大多数消防和紧急救护车辆均需要穿过坦德龙区的街道，而该市也授权紧急事项处理人员可以随时进行带有噪声的工程。

这个案例表明，社区组织和其他非营利组织可以利用数据来提升居民在社区生活工作的质量。居民、社区组织、非营利组织和商业组织已经在地方治理中扮演了重要角色，传播知识、解决社区需求、推进市政管理政策和项目的落实。而数据则可以进一步神话这种参与。对比三藩市其他区域的噪音超标数据，GAFFTA和坦德龙区的居民成功促成城市紧急救助车辆改道和建筑工程缩减。

当政府所持有的公共数据对不同人群开放使用，这些数据辅助公民参与、配合政府提供优质公共服务的空间就扩大了。开放数据有潜力帮助公民挖掘社区需求，开辟新路径，吸引新选民。

这种潜力已被许多发布犯罪数据的城市和为减少犯罪而出现的社区组织所证实。凭借数据，社区组织更有能力辨识犯罪趋势，采取措施预防犯罪。公民可以通过数据库——比如交通和犯罪的数据库——重塑地方政府提供公共安全和公共交通服务的形式，提高效率和公平。这些开放数据库的恰当使用可以为关于社区优先利益的讨论提供参考，而这正是复杂选民结构下的现代公共议事空间。

但是，若要充分挖掘这种潜力，仅开放数据平台或发布网上PDF格式的文件是不够的。首先，数据既要开放可得，又要格式可用。只有当公共数据可以被政府和公民重新使用和解读时，新的含义和价值才能够显现。例如，对试图保证孩子每日上学安全的家长来说，一张在Excel表格中的犯罪报告目录并没有太大意义。但若这份目录以地图显示，其中的信息就更容易被家长使用了。更进一步的话，家长可以输入孩子上学的路线而系统显示路线五个街区内的犯罪报告记录。这便是数据在普通人可用的情况下如何提升生活质量的。

当多个数据库综合起来的时候，数据就变得更有力。 例如，借助废弃车辆的停放信息，人民可以对犯罪情况进行更为全面的描述。在废弃车辆集中的社区，犯罪往往也出现得更加频繁，理解这二者之间的相互关系可以帮助地方政府在放置废弃车辆的区域加强预防，更好的识别社区需求，而不是单纯地回应居民呼声。

倘若政府同合作企业开发了数据格式化的标准并向公众推广，这种标准化便可将开放公民数据的影响力扩展到到成千上万人当中。2005年，谷歌公司同波特兰市交通公司Tri-Met的合作，使得利用谷歌制定出行计划成为可能，两者还发布了数据格式的具体标准。《基本交通信息接入标准》（General Transit Feed Specification，GTFS）向各交通系统提出了诸如费用和时刻表等信息的标准输出要求，而谷歌交通出行规划程序则利用这些标准化数据。这套标准让全球成千上万城市居民得以高效计划出行。发布信息接入标准这看似简单的做法让人们对出行计划和交通信息共享的期待发生了巨大的转变。

全面治理参与的挑战

全面的公民政治参与需要更高层次的共同治理，绝不能止步于为执政透明而发布数据。从执政透明到公民参与并不简单，但施行得当的话，必定前景广阔而影响深远。

例如，圣拉蒙市消防中心开发了一项应用程序来敦促心脏骤停情况中的旁观者采取行动，鼓励积极的公民行为，进而提高受害者存活率。市政府让人民可以通过PulsePoint应用程序接入911电话紧急救助信息，这样当某地有人发生心脏骤停情况时，附近受过心肺复苏术训练的居民便会接到通知前来帮忙。这一工具的作用远不止展示数据，更通过鼓励“积极的公民参与”让居民可以帮助他们的邻居和公共安全机构。PulsePoint代表的是从开放数据到搭建新公共空间的转变，政府、公民和其他组织通力合作以改进社区生活。

为了实现开放数据在覆盖面上的潜力，开放数据平台必须能够服务于不同的群体。开放数据可以让缺乏科技知识的人群理解其中信息，也就可以让社区建设和互动执政过程更为民主。普通公民既可以提供重要的数据，也可以帮助分析理解数据。配合普及计算机知识，为弱势群体提供政府支持的互联网服务，开放数据可以覆盖得更深更广。而将开放数据的实际应用提高到公共利益的优先位置上来，更有助于这一过程。

困难在于，许多城市仍认为制定开放数据政策并提供相关应用服务对他们来说过于遥远。这并不是单纯的观念问题。旧金山、费城、波士顿和芝加哥在进行科技创新上处于领先地位，但大多数城市缺少如这些主要城市一样的丰富资源。美国只有不到300个城市拥有超过十万人口，但全国却有超过7500个人口数量在两千五百人左右的小镇。绝大多数城市仅有不到两万五千个居民。 与此同时，超过3500个城市采取的是市政会议为主导的管理模式，而不是超级大城市采用的市长主导模式。

政府的规模和管理模式暗示了政府资源和执政改革途径。根据我们最近一项调查，79%人口超过三十万的城市拥有开放数据检索平台，但在人口不到五万的城镇里这一比率只有36%。如波士顿和费城这样由城市领导人下令支持民用科技项目的情况在大多数采取市政议会模式的城镇里并不可行。

面对紧缺的市政预算和大增的服务需求，大多数地方政府雇员都有比开放数据更为紧迫的任务。在一项对加州城镇管理者的调查中，35%参与调查的人员提及，过去五年中有某项服务交付项目被当地居民认为是政府最重要的执政改革途径。在这些项目中，28%需要进行区域合作。而涉及公民参与和电子政务这两个通常被认为是地方政府执政创新关键的项目仅各占11%。诚然，公民参与和电子政务也是许多其他项目的重要组成，二者却不是执政创新的最终目的。提高对居民的服务交付水平才是首要目标。由此看来，在开放数据的巨大潜力同全国各级地方政府对于制定开放数据政策、进行开放数据应用的观念及能力之间，存在巨大差异。

开放资源和低成本工具的发展可以为开放数据提供助力，而人们对如城市财政支持的“黑客松”这类合作模式日渐开明的态度也让小城市制定开放数据政策更加可行。但若要开放数据发展成强大的公民共识，在全国范围内实现居民参与城市共同治理，那么开放数据的提倡者们需要更好地将开放数据运动同市政服务交付这一地方执政者最为关心的内容联系起来。我们既需要一种能将开放数据的价值更好展示给居民的方法，又需要一种能将开放数据对现有政策目标的巨大助益更好地表达出来的方法。

城市也需要更多资源。开放数据社区中具有推广开放数据的经验的技术人员、企业、非营利组织、社区组织、居民、慈善基金会和地方政府雇员应该更多地为小而穷的社区提供资助。我们可以做出很有价值的贡献——包括建立和维护开放资源的民用软件——以此来将公民创新的意义从服务交付进一步发展到合作治理、共同治理。

开放数据可以重塑公民与政府之间的关系，让长期闲置的公民议事空间在二十一世纪更为数字化但同样分散的城市环境中再度活跃起来。开放数据是整个公民创新的一个组成部分，并借地方较小的治理规模而具有更大的前景，对全国的城市都又借鉴意义，促进新世纪的民主发展。但是，这一切的成功只会在开放数据的社区运动被有意识、有策略地按照城市生态环境和需求来推进的情况下才会出现。

关于作者

阿丽莎 布莱克（Alissa Black）是新美洲基金会在加利福尼亚的公民创新项目的负责人。在湾区，布莱克女士研究加州地区用以吸引弱势社区参与公共决策的创新科技、政策和做法。在加入新美洲基金会之前，布莱克女士是“为美国编程”组织的政府关系主管，这个非营利组织帮助政府更好地应用新科技和新方法。她同时也在地方政府的领导岗位上有丰富经验，曾任职于纽约市长办公室和旧金山市新兴科技小组，在这里，她带领研发和推行了Open 311这个领先的公民信息报告全国标准。瑞切尔 波斯坦恩市加州公民创新项目在新美洲基金会的研究专员。