第16章

为什么必须由数据来驱动政府决策

数据驱动型政府的黎明

2013政府全景图包罗了一系列挑战和机遇。经济形势不确定，政治形势高度两极化，如今以来政府服务的人比十年前多得多。我们所处的时代，日常生活中的数码技术之开放、之便捷、之透明前所未有。

百分之八十五的美国成年人都连得上因特网，百分之五十六的美国成年人有智能手机，这样的背景推使“谷歌”转为动词，餐厅人尽可评（Fox，2013）。市民期望能在网上找到几乎所有问题的答案，而且希望政府能多多作答。然而迄今在大多数方面，获取政府类的官方答案一事上的发展却是落后于时代的。

借助云数据存储、应用程序接口（API）等划时代的技术，一些政府部门解锁并共享了他们的数据宝库，由此，这些部门在制度之新上不仅追平了私有部门，而且还在加速超越它们。长期以来数据一直被视为政府资产，不过现在不论是在政府内部还是在市民、创业者、研究者间，共享、运用数据以求解决经久的城市问题已经比过去容易了。

数据驱动型政府和全民创新的新纪元正在成形，其成果截至目前看来相当惊人。而它们还只是对于未来可能的隐示而已。关键不在数据驱动型政府能否创造社会问题的最佳解决办法；关键是不同的政府各要花多久才会拥抱数据开放的理念、收获数据开放的效益。

作为马里兰州统计系统（Maryland StateStat）这一最早也是最成功的政府数据驱动项目的前任领导，我想要分享我的股市，我是如何得到那一职的，在任期中我们实现了什么，还有我为何选择转向私营部门、去那里为数据驱动型政府创造平台。

我是如何加入数据驱动型政府的

对大多数人来说，政府是日常生活的附属部分；决定就读法律学校前，我也是这样想的。我有一个笼统的目标，想要用我的法律学位帮助人们，但是进入政府从不是我的兴趣所在。

改变众人人生的2001年9月11日给我走向公务员生涯的进程画上了句号。

那时候，我刚刚从法律学校毕业，新婚燕尔，供职于纽约一对冲基金。2001年9月10日我滑进一处路面凹坑受了伤，因此11日早上我没去世贸中心工作而是去看了医生。

这场经历催生出一系列反应，也改变了原先我对于诸事的主次排序。丈夫与我决定搬回巴尔的摩。同时我想起了自己进入法律学校的初衷：帮助人们。

我改变了自己的职业轨迹，谋求成为公设辩护人。本科期间，我曾担任少年犯缓刑监督官，借此积累法庭经验。在马里兰青少年司法部门时间愈久，我就愈加赞赏程序的发展，而对法律的实行则评价下降。

此事，巴尔的摩市长马丁·奥马利正在开展一些可嘉的工作。他在领导巴尔的摩政府的同时开始取经以计算机统计分析为基础的纽约警务模式“计算机策略”(CompStat)，那是个成功的项目。

举例来说，纽约市计算机策略小组拥有可以交叉引用数据的犯罪地图、警力资源地图，由此揭示了显见的不平衡：打击犯罪的力量平均分布，犯罪情况分则不然。纽约市改善了警方部门的资源分配，籍此得以大力扫除城市中的犯罪。犯罪消失了，又有其它问题出现了。以纽约而言，新问题出在工业、商业、旅游业及邻里活跃程度上。经证实，数据驱动型的解决途径确实是强力的。

奥马利市长向以此方法来整顿巴尔的摩的犯罪，但不仅限于此。他关注减少犯罪，但他同时也希望整体影响和改善城市。他想让离弃城市的郊区人回心转意。他希望市中心全是安善欢乐的访客。他欲让巴尔的摩的孩子全部收到最好的教育，他还想要巴尔的摩市变得更清洁更高效。

所以，他带领一支队伍来创造自己版本的“计算机策略”——名叫“城市策略”（CitiStat）。这带来了重大的改观。转向数据驱动影响的方面不只是犯罪打击，还为城市所有行政部门提供了基于数据的决策平台。惠利市民的众服务因之而生，比如311非紧急事件报告热线还有事十八小时内对所报路面凹坑作出回应的保障。

我站在青少年司法系统的岗位上观察“城市策略”的成功，由此自然地趋向了以基于数据的分析法来解决问题。

马里兰州统计系统的诞生

2006年，奥马利从巴尔的摩市长升任马里兰州长，“城市策略”显然要走出州界。他在竞选结束后任命我为青少年服务部主管（Staff of the Department of Juvenile Services）。之后，因我曾供职青少年司法系统（以及我不为陈规旧况所锢、不为反对票所动的作风），马里奥州长邀我担任“州策略”主管。

带领项目的下面五年中，我有幸在马里兰州政府运作的基础变化中扮演重要角色。目标从一开始是做数据驱动的决策，且欢迎革新。

我们最初侧重于州政府中较大的部门。州长奥马利对马里兰州的构想颇具雄心和胆魄。他的目标包括在 2015 年以前消灭马里兰儿童饥饿问题，2018 年前在全州降低20%的犯罪率，2025年以前在切萨皮克湾建设成“健康的海湾倾泄点”。他从 “城市策略”的经验中认识到，多个代理的数据对于解决这些复杂的问题会是必要的。他用心地聚集不同部门的人员、数据以求找出解决方案。

“城市策略”成功的故事

儿童饥饿

以马里奥州长终止儿童饥饿一事为例。这是艰巨的任务。再者，在终止饥饿上，成功是很难定量。是通过免费午餐的配送数量来衡量成功程度吗？此外还有什么办法能测量饥饿？

处理饥饿的政府服务为部门之别困，令事情更加复杂。减少饥饿儿童数量一事上，探测雷达是属于学校、非赢利组织和社会公益服务部门上的。2006年奥马利“州策略”项目开始之前，这些赌金保管人没有有真正地侧重于组合他们的数据资源和共同努力发现解决方案，即使他们都在尝试完成相同的终止。餐券或免费午餐的统计因而成为糊涂账，而且州政府并不确切知悉真的饥饿孩童的数目。

一旦我们把这些相关方聚集一堂、编辑现有数据，就可以明显看出学校供餐是关键。我们认定，如果学校可以提供更多校餐，儿童的处境将大大改善。我们共同努力，在有需要的地方扩大免费餐的受众数。

免费午饭扩展到早餐也免费，接着是晚饭，再随后连暑假项目也连带免费午餐。我们的努力成果是什么？除了孩童不再忍饥挨饿，他们饮食充足的在校表现也更佳。在学术结果和行为问题上呈现出戏剧性的改观。尽管我们不能在免费餐和学术表现改观之间画上直接的关联，马里兰的多数领导都同意，没有免费餐的普及，马里兰便不会连续五年荣膺全国最佳学校设计称号。2008, 2009, 2010, 2011, and 2012 (“Quality Counts 2012,” 2012).

被领养孩童的安全

另一个影响深远的戏剧性故事里，我们同人力资源部门一起工作以求知悉马里兰被领养孩童的伙食情况。那些孩童是否安全，是否得到了良好的照顾？作为我们分析中的一部分，我们打算把被领养孩童的位置标在全州最暴力的犯罪以及登记过的性侵犯者地图上。

这样的位置信息过去从未作国比较因为数据内容分散在不同的部门中。另外，因为法律障碍，这些内容也没有作为领养家长的筛选条件。

一旦我们聚合信息并将数据可视化，我们发现一些最脆弱的孩童所居正是在最危险的罪犯附近。我们因此得以对症下药把安全评估力量派遣到最值得担心的地方。这至今仍旧是我作为“州策略”项目主管期间的最光辉成果之一。

财政稳定性

2007年， 奥马利州长决定增税。我们将经济滑坡视为一个迫近的现实所以我们首先谋求确定何处出现了浪费，然后要去消除它。2006 年马里兰开始了旨在将州公务职位减少近六千的进程(O’Malley, 2013)。同时我们作出了大幅增税这个非常不受欢迎的决定，而与此同时多数州都在疯狂减税。应用数据在这过程中帮助了我们。

事后看来，增税使得马里兰相较于其它州得以安度经济衰退。面对广泛剧烈的资金削减我们并非刀枪不入，但是我们以数据为驱动去作增收减服事宜的决策，由此成为保住AAA债券评级的九个州之一。

“州策略”的成果

从定下提高空气质量的正确途径到帮助失业工人就业，数据驱动的方法在马里兰造成了深远的影响。从不同代理编辑信息给了我们新洞察力和证明数据的力量。

不过，该项目并非一帆风顺。起初三年，州里每年单在公共安全部旧能节省$20,000,000的加班费。我们缩编合并打印店以及州车队并削减复印量，从而降低了开支。

奥马利在减少犯罪上亦有出色的作为。州中暴力犯罪从 2007至2012减少了25%。杀人事件在 2011 时候相比2006年下跌27%。在巴尔的摩市尤其可见历史性的犯罪锐减。

此外， 奥马利政府的行政部门头七年里在开支上实现了$8,300,000,000的大幅度削减方面，在解决失业问题上则复原到了衰退前的81%——这速度在全国排名第八。同时，奥马利的小组扩大了医疗覆盖面，新增超过360,000名受惠居民，其中多数是儿童。

2012年时，马里兰的取消回赎率是全国第15低。高年级中学生毕业率达87% 从高级中学， 2012年时，相比2006年，参加了科学、技术、工程以及数学相关的大学先修课程考试的学生增加了56%。

成就列表不断增长。

这样广泛的成功是如何取得的？我相信，我们以数据为政府观念的改进作出了贡献。这是如何强调也不为过的。采用数据驱动决策不是一个片面的项目。“州决策”指导了全州80%的预算及人事决定。该纲领及时不是每周也是每月考察诸部门情况，并且对照奥马利政府的15个目标每季度进行回顾考核。

从很多方面来说，“州决策”的起步时间十分理想。数据驱动决策始终是有用的，但是在大衰退中，我们必须事半功倍。为了提高效率并为市民作出正确决策，我们需要弄清哪些服务是最重要的。答案在数据中。

转向数据公开

“州策略”早期最重大的挑战是数据存在于多个地方。由于没有可靠的数据库，我们没有一个集中收集、存储信息的地方，而是手动汇编表格。我们需要给对从多个来源到公共或者内部小组的数据的一个被 curated 的见解的一种方法。

我们考虑过商业情报和数据库等解决方案，最终胜出的是开放数据策略。我们的开放数据门户对数据进行了集中化和标准化，所以任何部门都能看到其它部门的信息——市民也可以看到。

我们把这门户作为公众数据公告板的基础。我们为制定公众赞成的目标而建立了框架，并于其中公示与我们的目标相关的数据。通过使“州策略”更公开，我们帮助市民了解政府是如何服务他们的。

公开我们的工作使我们赢得了选民。我们发布公共数据、介绍所遇问题，市民们便会纷纷前来回应。他们看见我们从复兴法案（Recovery Act）中收到了资金，便开始为我们指出他们社区需要的项目。我们搭建了一个网站让他们就我们的投入计划给出评论和反馈。

我们通过公开数据走向透明，由此激发全州，掀起了以市民为引导提高生活质量的运动。

数据驱动型政府成功的必须要素

在“州策略”实施五年之后，我觉得我们掌握了运用数据作出更佳决策并参与到到社会中的好方法。我发展出了三项基本准则：

与此同时奥马利州长明确了一事，即领导方式必须是成功的。他把这一基于技术的责任制融入了马里兰州政府的所有层面，他将正确的人选安排到正确的岗位上去做数据驱动的决策、由此支持该责任制的实施。他有对 StateStat 怎样会成为一台可重复，可升级的机器的抱负那，装备正确数据，实际地应该能处理州面对的任何挑战。

上级拥有这样的观念，以及坚定的贯彻，是马里兰之成功的实现要素。流通性和可扩展性是世界各地政府翻版“州策略”型路线中的最大难关。要确保组织内广泛、长期采取这一路线，关键是要有一名强有力的领导。

我为何转入私有部门

效力于“州策略”开放数据构建的同时我于我们的开放数据平台提供商Socrata公司也进行了合作，以便实现并优化我们的开放数据门户。我认识到Socrata公司具有可扩展的必要技术，可以发展数据公开及数据驱动型政府面向更多受众。这个想法启迪了我。

说不定我能够运用马里兰工作时学到的东西设计出一个产品，助推世界上任一政府成为数据驱动型的政府呢？

Socrata邀请我加入他们的团队去创造这一产品。我们给它起名叫“政府策略”（GovStat），其创造对我具有定义事业的意义。“政府策略”运用了十年前“策略”模型中试验下来最成功的做法以及马里兰“城市策略”中所依仗的做法，籍此创造了一个任何州、任何城市、任何县都能施行的数据驱动型决策平台。我想要让政府走向数据驱动型的过程更快更容易并且更可能成功。

对那些还在数据驱动路线的起步阶段的政府，我希望这一工具可以引导他们在制定目标、应用衡量标准和追踪业绩上均作出上佳的作为。而对已经经历过数据开放的更加成熟的政府，这一平台可以用更快更好地提升他们的业绩追踪及报告能力。

至于这两极当中的中间存在，所要做的关键植入市民交流。利用“政府策略”，目标、衡量指标、时间线以及追踪情况都会数据详情展示板向市民公开。市民参与到提升他们的生活质量的努力中，这样就圆满了。

人们经常问我离开为什么奥马利州长的小组而转入私有部门。我认为我们开发“州策略”而得的产出是有改革作用的。我还认为政府——地方政府、国家政府、全球政府——都需要改变。不走数据驱动路线并因此使决策错失受益于创意与协作，这样的后果是我们负担不起。

要尽快奔向目标，与Socrata公司携手再好不过。诚心诚意地说，一旦你为奥马利州长工作，你就再也不会停下了。我现在可以传播他的观念和话语了，数据驱动是非常重要的，这一途径面前，通常情况下运作政府的难题均能迎刃而解，且成果惊人。

政府中数据驱动型业绩管理的未来

我们在马里兰的成功吸引了其它州和城市的注意。担任“城市策略”主管期间，很多政府官员都前来观察并于我们讨论效仿的可能性。“城市策略”诞生后短短六年间，很全美国多个州、县以及城市都陆续走上了数据驱动的领导路线。奥巴马总统有关公开数据的行政命令于2013年5月9日签署，这标志着迈向数据驱动型联邦政府的征程掀开了崭新的一页。

各个“策略”项目略有区别，不过他们都是基于纽约市“计算机策略”原创的四条原则：

1.  情报准确适时：知晓实时情况。

2.  有效的策略：有计划。

3.  快速部署：动作快。

4.  持续跟进及评估：有效的方法尽多用。方法无效则试试其它路数。(Godown, 2009)

数据驱动型治理不只是公开数据而已。传统上认为，公开数据的最大影响是此举造出了将数据公之于众的发展引擎，从中可以刺激私有部门的经济活动。单是app开发舞台上，此类实例就有不少——从在手机上获取餐厅评价及该餐厅违反健康法的报告，到接收你的汽车被拖走的报告。这些都是数据公开之时便可预见的确凿的生活质量之提升。

不过我相信，只有在政府获得了那些效率高、耗价低、能让他们运用数据去发展对他们以及市民值重的进程的工具之时，可转用产出才能达到峰值。随后，数据公开的影响将不再只是依赖政府服务的人群，而是所有在日常生活之中与政府有所交流互动的人。不论是考驾照还是申请造房许可，我们都要和政府交互。

这些互动都影响着我们的幸福指数。每个互动都受到政府服务市民的方式的影响。公开数据拥有使得服务的提供方式转型的力量，而且还会影响人们的期望。公开数据的力量可以扭转人们认为政府无能运作的思潮。

我的最喜爱的名言有一句是“潮长众船高（the rising tide raises all ships）。”纵然是紧缩最为严重的时期，仍然有很多政府行使职能的实例。一切政府中，愈多人采用数据开放，该政府就愈好。推广最佳做法的机会愈多，在政府中提升效率、推进良好行为、营造创业精神的办法找出得愈多，我们就会在现实中看到愈多的成果。

政府是为数据驱动型的政府并且将他们的资源与追踪数据所支持的产出对应起来时，此事可以做到。

这就是我的看法。“政府状态”（GovStat）的创造是迈向尽快实现最大多数人参与的一步。我们愈是尽快实现犯罪、衰退、贫困等常见问题衡量的标准化，我们就愈能及早将试点推进到更广阔的层面。如果新奥尔良在战腐败上十分成功，那就让我们使其流程成为标准，搭建出平台共领导者分享那一思路和做法。费城何必在大部分问题都已经解决的情况下白手起家呢？

数据公开与业绩考察对于我们是有联系的，而最为重大、最为丰硕、最为激动人心的机遇全都在于要走数据驱动型政府的路线。问题不是该路线是否能够大范围采取，而是何时采取。我们必须在政府中使用数据并增加敏捷度以解决我们正面临的地方性、全国性、全球性问题。我们越是加强数据开放和业绩公开，我们就越能尽快知道结果并令数据更加丰富。

关于作者

贝丝·鲍尔（Beth Blauer）是西雅图数据公开平台提供商Socrata公司中“政府状态”平台的主管。她在2008到2012年任马里兰州统计系统主管以及马丁·奥马利（Martin O’Malley）政府发布单位主管。

参考书目